필리핀 경찰청(PNP)과 내무부(DILG)는 최근 메트로 마닐라에서 '더 안전한 도시 만들기' 사업을 시작했습니다. 단 6일 만에 당국은 거리 음주, 미성년자 통행금지 위반, 심야 노래방 소음, 공공 소란, 배회 등 경미한 소란 행위를 포함하여 6만 건 이상의 위반 사례를 적발했습니다. 약 4만 명의 위반자에게는 경고 조치가 내려졌고, 약 2만 명에게는 벌금이 부과되었으며, 1,000건 이상의 사건이 법원에 기소되었습니다.
대중의 반응은 즉각적이었지만 의견은 분분했습니다. 인권 옹호자들은 이 프로그램이 빈곤층에 불리하다며, 특히 인구 밀집 지역 주민들을 집중적으로 단속하는 반면 부유한 동네에서는 비슷한 행위가 종종 간과된다고 비판했습니다. 다른 이들은 도시 빈곤의 문화적 현실을 지적했습니다. 즉, 상의를 벗은 남성들이 환기도 안 되는 집에서 열대 지방의 무더위를 견디고, 거리에서의 사회적 교류가 사적인 공간 부족을 메우는 수단이 된다는 것입니다. 심지어 주류 언론조차 이러한 행위를 처벌하는 논리에 의문을 제기했습니다. 거세지는 비판에 직면하여 마닐라시는 최소한 일시적으로 프로그램 시행을 중단했고, 내무부 장관은 만달루용시에서 오인 체포된 최소 한 명에게 사과했습니다.
이번 논란은 정책의 옳고 그름을 넘어 정책에 대한 이해의 문제라는 더 근본적인 질문을 드러냅니다. 안전한 도시 만들기 계획을 제대로 이해하려면 범죄학 이론을 살펴볼 필요가 있습니다. 사소한 무례 행위를 다루는 정책에 가장 흔히 적용되는 이론적 관점은 깨진 창문 이론입니다.
제임스 Q. 윌슨과 조지 켈링은 1982년에 '깨진 창문 이론'을 발표했습니다. 이 이론의 핵심은 겉보기에는 단순하지만, 눈에 보이는 무질서는 아무도 신경 쓰지 않는다는 신호이며, 아무도 신경 쓰지 않으면 무질서는 더 큰 무질서를 낳는다는 것입니다. 깨진 창문 하나가 수리되지 않고 방치되면 기물 파손이 용인된다는 메시지를 전달하게 됩니다. 곧 더 많은 창문이 깨지게 되죠. 쓰레기가 쌓이고, 공공장소가 방치되고, 규칙이 일관성 없이 시행되면 공동체는 서서히 규범이 더 이상 중요하지 않다는 믿음을 내면화하게 됩니다. 그 결과 사소한 무례함이 더 심각한 범죄로 이어지는 악순환이 발생합니다.
무질서와 범죄에 대한 연구는 다양한 결과를 보여왔지만, 무질서에 대한 인식이 범죄에 대한 두려움과 공공장소 이용 자제에 영향을 미친다는 일관된 증거가 있습니다. 스코건(1990)과 샘슨과 라우덴부시(1999)의 연구는 무질서가 비공식적 사회 통제, 즉 공동체가 집단적으로 행동을 규제하는 능력을 약화시킨다는 것을 보여줍니다. 주민들이 안전하지 않다고 느껴 실내로 물러나면 사회적 감시 기능이 약화됩니다. 공공장소는 범죄 행위에 취약해집니다. 범죄가 당장 급증하는 것은 아니지만, 범죄 발생에 유리한 환경이 조성됩니다.
깨진 창문 이론에 기반한 경찰 활동의 전형적인 사례는 1990년대 윌리엄 브래튼 경찰국장 시절 뉴욕시에서 나타났습니다. 당시 지하철은 도시 환경 방치의 상징이 되어 있었습니다. 열차 파손, 무임승차, 공격적인 구걸, 공공연한 무질서 등이 만연했습니다. 이에 대한 대응은 단순히 범죄자를 체포하는 데 그치지 않고, 환경 자체의 질서를 회복하는 것이었습니다. 낙서는 즉시 제거되었고, 무임승차는 엄격하게 단속되었으며, 경찰력은 증강되었습니다. 목표는 공공장소가 중요하며 규칙이 준수될 것이라는 메시지를 전달하는 것이었습니다. 시간이 흐르면서 안전에 대한 인식이 개선되고 이용객 수가 증가했으며, 경제 활동도 활성화되었습니다.
하지만 깨진 창문 이론에 기반한 치안 활동은 무관용 원칙에 입각한 강압적인 방식으로 시행될 때 비판을 받기도 합니다. 하코트(Harcourt, 2001)와 같은 학자들은 경미한 범죄에 대한 과도한 단속이 소외 계층에 대한 과잉 단속, 신뢰 훼손, 그리고 경찰과 지역 사회 간의 긴장으로 이어질 수 있다고 경고합니다. 여기서 얻을 수 있는 교훈은 깨진 창문 이론 자체가 틀렸다는 것이 아니라, 정책의 실행 방식이 중요하다는 것입니다. 정책이 예방적이기보다는 처벌적인 성격을 띠게 되면 정당성을 훼손하게 됩니다.
바로 이 점에서 필리핀의 사례는 시사하는 바가 큽니다. 필리핀의 형사 사법 제도는 이미 정당성, 경찰 전문성, 절차적 정의 등의 문제에 직면해 있습니다. 제가 이전에 필리핀 경찰 문화에 대해 연구한 바에 따르면, 법 집행이 선택적으로 이루어질 때 시민들은 이를 보호가 아닌 괴롭힘으로 인식합니다. 법에 대한 냉소주의가 커지고, 사람들은 법을 믿어서가 아니라 강제로 집행될 때만 법을 따릅니다.
깨진 창문 이론에 기반한 치안 활동을 빈곤 처벌과 혼동해서는 안 됩니다. 이 이론의 진정한 메시지는 국가가 지역 사회에 대한 관심을 보여야 한다는 것입니다. 관심이란 거리를 깨끗하게 유지하고, 적절한 조명을 설치하고, 공공장소를 안전하게 만들고, 규칙을 공정하게 적용하는 것을 의미합니다. 관심은 처벌에 앞서 예방을 의미하며, 소통을 의미합니다.
미성년자들이 늦은 밤에 밖에 돌아다니는 경우, 부모, 학교, 그리고 지역 공무원들이 참여하는 지역사회 차원의 대응이 필요합니다. 음주 모임이 도로까지 번지는 경우에는 안전한 휴식 공간을 제공하고 일관된 지역 조례를 시행해야 합니다. 소음이 갈등의 원인이 되는 경우에는 법 집행과 더불어 중재 및 교육이 필요합니다. 목표는 일상생활을 범죄화하는 것이 아니라 폭력 사태로 번지는 것을 예방하는 것입니다.
필리핀의 지역사회 치안 연구에 따르면 시민들이 경찰의 행동을 공정하고 존중하며 공공복지 지향적이라고 인식할 때 정당성이 향상됩니다. 타일러의 절차적 정의에 관한 연구는 사람들이 당국이 공정하고 투명하게 행동한다고 믿을 때 법 준수율이 높아진다는 것을 보여줍니다. 다시 말해, 사람들은 처벌에 대한 두려움 때문에뿐만 아니라 법을 정당하다고 인식하기 때문에 법을 준수합니다.
깨진 창문 이론에 기반한 치안 활동은 제대로 이해한다면, 공동체가 스스로를 규제할 수 있다는 공동의 믿음, 즉 집단 효능감을 강화하는 데 중점을 둡니다. 샘슨의 연구는 사회적 결속력이 강한 지역사회에서는 빈곤이 존재하더라도 범죄율이 낮다는 것을 보여줍니다. 무질서 그 자체가 범죄를 유발하는 것은 아닙니다. 범죄가 만연하는 것은 공동체의 감시 체계가 부재하기 때문입니다.
따라서 안전한 도시 만들기 계획(Safer Cities Initiative)의 방향을 재정립해야 합니다. 체포 통계나 벌금 부과 건수에 초점을 맞추기보다는 지역 사회 질서의 가시적인 개선에 중점을 두어야 합니다. 아이들이 안전하게 뛰어놀 수 있는 거리, 누구나 환영받는 공공장소, 경제적 지위와 관계없이 규칙이 공정하게 적용된다고 주민들이 느끼는 공동체를 만들어야 합니다.
필리핀의 형사 사법 제도는 방치와 과잉 대응 사이를 오가는 경향이 있습니다. 사소한 문제를 무시하다가 위기로 번지면 과도한 무력으로 대응합니다. 깨진 창문 이론은 이러한 문제에 대한 해결책으로 단호하면서도 인도적인 조기 개입을 제시합니다.
깨진 창문 이론에서 핵심은 "즉시 처벌하라"가 아니라 "누군가 관심을 가져준다"는 점이라는 것을 기억해야 합니다. 시민들이 당국이 공공장소에 관심을 기울이는 것을 보면, 스스로도 그 공간을 아끼려는 경향이 더 강해집니다. 질서 유지는 공동의 책임이 되는 것입니다.
경찰과 내무부의 과제는 단순히 사소한 조례를 집행하는 데 그치지 않고 신뢰를 구축하는 것입니다. 법 집행에는 설명이 수반되어야 하며, 정책은 처벌보다는 예방적인 차원에서 전달되어야 합니다. 지역사회는 국가가 질서 유지에 있어 협력자라는 느낌을 받아야 합니다.
깨진 창문 이론에 기반한 치안 활동은 제대로 시행될 경우 빈곤층을 범죄자로 낙인찍는 것이 아닙니다. 오히려 무질서가 착취를 조장하는 환경으로부터 취약 계층을 보호하고, 갈등이 폭력으로 번지기 전에 예방하며, 공공장소는 모두의 것이라는 메시지를 전달합니다.
궁극적으로 안전한 도시는 두려움에서 만들어지는 것이 아닙니다. 공동체의 보살핌에서 만들어집니다. 사람들이 규칙이 억압이 아닌 보호를 위해 존재한다고 믿을 때, 규칙 준수는 자발적이 됩니다. 그리고 규칙 준수가 자발적일 때, 질서는 지속 가능해집니다.
깨진 창문은 단순히 유리로만 수리되는 것이 아니라, 신뢰로 수리된다.
래플러
