연설은 잊혀지고, 보도자료는 금방 잊히며, 정상회담 사진 촬영은 단지 한순간을 포착할 뿐이다. 한 국가의 진정한 지정학적 우선순위를 이해하고 싶다면, 수사적인 표현을 넘어 조약의 내용을 살펴보아야 한다. 외교 정책의 진정한 언어는 조약에 담겨 있다.
이러한 법적 구속력이 있는 약속들은 고심 끝에 협상되고 서명되고 비준된 것으로, 한 국가의 변화하는 충성심과 진화하는 목표를 궁극적으로 반영하는 것입니다.
필리핀의 경우, 1946년 이후 체결된 1,800건 이상의 조약은 분열된 민주주의를 재건하고 해외 노동자를 보호하는 것부터 해양 주권을 주장하고 기후 변화에 대한 책임을 다하는 것에 이르기까지, 국가의 현대적 궤적을 조용히 기록하고 있습니다.
이러한 현실은 최근 발간된 '조약: 관행 및 절차에 대한 지침' 2025년 개정판에서 핵심적인 주제로 다뤄졌습니다. 에두아르도 말라야 대사와 로멜 J. 카시스 필리핀 대학교 법과대학 조교수가 공동 집필한 240페이지 분량의 이 지침서는 외교부와 필리핀 대학교 법과대학이 공동 주최한 행사에서 공개되었습니다.
이는 조약이 먼지 쌓인 법률 기록 보관소가 아니라 국가 통치술의 살아있는 도구라는 사실을 강력하게 일깨워주는 계기가 되었습니다.
말라야 대사, 롬멜 J. 카시스 교수, 닐 프랭크 페레르 사무총장.
조약이 연설보다 더 중요한 이유
필리핀 조약 체결의 기초를 다진 저서 『1946~2020 필리핀 조약 패턴』의 저자인 말라야 대사는 필리핀의 조약 체결 규모가 엄청나고 여러 분야에 걸쳐 있다는 점을 강조했습니다. 1946년 이후 1,800건이 넘는 협정이 체결된 것을 언급하며, 조약 협상은 외교부(DFA)의 범위를 훨씬 넘어 재정, 무역, 노동, 국방 등 다양한 부처 간의 긴밀한 협력이 필요하다고 지적했습니다.
하지만 이러한 과정의 복잡성으로 인해 혼란이 발생하는 경우가 많습니다. 예측 가능성과 투명성을 확보하기 위해 말레이시아는 "조약"이라는 개념을 세 가지 명확한 정의로 구분합니다.
• 헌법적 정의: 효력을 발생하기 위해 상원의 동의가 명시적으로 요구되는 협약.
• 국제법상 정의(비엔나 협약): 법적 구속력이 있는 조약과 구속력이 없는 양해각서(MOU)를 구분하는 기준.
• 조달법의 정의: 정부 거래에 필수적인 기술적 기준을 추가하는 틀.
말라야는 "관행과 절차가 명확하면 합의 체결과 체결된 합의의 비준이 용이해질 수 있다"며, 명확성이 확보되면 이러한 합의가 현실 세계에 더 빨리 영향을 미칠 수 있다고 설명했다.
카시스 교수는 이러한 실용적인 접근 방식에 동의했습니다. 2016년에 단순한 링 제본 방식의 내부 매뉴얼로 시작된 이 안내서는 실용성을 최우선으로 고려하여 제작되었습니다. 그는 "실무자에게 필요한 것은 유려한 표현이 아니라 절차, 의무, 한계에 대한 정확하고 명확한 지침"이라고 말했습니다.
EDSA 혁명 이후의 전환점: 역대 대통령들과 그들의 조약 발자취
조약은 대통령의 정책 우선순위를 보여주는 제도적 흔적과 같습니다. 1986년 이후의 자료를 자세히 살펴보면 각 행정부가 필리핀에 대한 특정한 비전을 실현하기 위해 국제법을 어떻게 활용했는지 정확히 알 수 있습니다.
코라손 아키노 (1986–1992) | 개발 외교
독재 정권에서 벗어나 경제 침체에 직면한 아키노는 경제 회복을 최우선 과제로 삼았습니다. 그녀는 46개의 양자 협정을 체결했는데, 그중 41%는 항공 서비스, 농업, 외국인 투자 유치 등 경제 분야에 초점을 맞췄습니다.
피델 V. 라모스 (1992–1998) | 경제 통합
라모스 대통령은 경제 정책을 가속화하여 무려 178건의 협정을 체결했습니다. 그의 가장 큰 외교적 업적은 1995년 세계무역기구(WTO) 가입이었습니다. 그는 14건의 양자 투자 조약(BIT)과 10건의 이중과세 방지 협정을 체결했으며, 플로르 콘템플라시온 사건 이후 해외 필리핀 노동자(OFW) 보호에 중점을 두는 정책을 추진하기도 했습니다.
조셉 에스트라다 (1998–2001) | 기준선 연속성
짧은 임기에도 불구하고 에스트라다는 67건의 협정을 체결했습니다. 그의 행정부는 급진적인 혁신보다는 무역과 사회문화적 유대 강화에 꾸준하고 일관된 초점을 유지했습니다.
글로리아 마카파갈 아로요 (2001–2010) | “아홉 가지 현실”:
아로요 대통령의 거의 10년에 걸친 재임 기간 동안 255건의 협정이 체결되었는데, 이는 1986년 이후 가장 많은 수치입니다. 그녀는 자신의 "외교 정책의 9가지 원칙"에 맞춰 경제 조약을 확대하고 중국과의 관계를 극적으로 심화시켜 베이징과 18건의 협정을 체결했습니다.
베니그노 아키노 3세 (2010~2016) | 주권 우선:
아키노 대통령이 체결한 157건의 협정은 서필리핀해(남중국해)에서 고조되는 위협의 영향을 크게 받았습니다. 그의 행정부가 중국을 상대로 중재 소송을 제기하면서 베이징과의 양자 협정은 급감했고, 새로운 양자 투자 조약(BIT)은 하나도 체결되지 않았으며, 방위 조약은 급증했습니다.
로드리고 두테르테 (2016–2022) | 독립적인 전환점:
두테르테의 변화는 가장 두드러졌다. 중국과의 협정은 14건으로 반등했고, 러시아는 33건의 협정을 체결하며 갑자기 주요 파트너로 부상했다. 2020년에는 전통적인 패권국이었던 미국의 지위가 8위로 밀려났고, 중국, 러시아, 스페인, 태국, 한국이 그 자리를 차지했다.
안보 및 방위 협약의 부상
경제적 변화 외에도, 데이터는 국가 안보 전략에 있어 엄청난 변화가 있었음을 보여줍니다.
1986년 이전에는 안보 협정이 미미하여 전체 협정 중 20건(6.95%)에 불과했습니다.
1986년 이후 그 수치는 89건(10.15%)으로 급증했습니다.
이러한 급증은 전통적인 미국의 동맹을 넘어 해양 안보, 테러 방지 및 초국가적 범죄를 포괄하는 전략적 다변화를 반영합니다.
이러한 추세는 베니그노 아키노 3세 재임 시절에 정점에 달했는데, 당시 국가는 해양 분쟁이 격화되는 가운데 주권을 강화하기 위해 안간힘을 썼습니다.
경제 외교와 양자투자협정(BIT)의 후퇴
역사적으로 양자 투자 조약(BIT)과 이중 과세 방지 협정을 통해 외국 자본을 유치하는 것은 필리핀 외교의 핵심 요소였습니다.
라모스 대통령과 아로요 대통령은 필리핀을 세계 시장에 통합하기 위해 이러한 법적 틀을 적극적으로 추진했습니다.
그러나 아키노 3세 행정부에 이르러서는 양자투자협정(BIT)에 대한 국제적 및 국내적 열정이 식어버렸다. 이러한 위축 효과의 주요 원인은 프라포트 사건이었다.
독일 공항 운영업체가 국제투자분쟁해결센터(ICSID)에 나이아 국제공항 제3터미널 운영권과 관련하여 필리핀 정부를 상대로 소송을 제기했을 때, 이는 투자자-국가 중재 조항의 심각한 위험성을 드러냈다.
비록 재판소는 최종적으로 프라포트의 초기 투자에 불법적인 요소가 있어 관할권이 없다고 판결했지만, 막대한 비용이 드는 소송의 위협은 여전히 남아 있었다.
법학자 게오르그 놀테가 지적했듯이, 1990년대 투자 조약의 공격적인 확장은 2000년대에 들어서면서 깊은 회의론으로 이어졌다.
각국 정부는 이러한 중재 재판소가 종종 주권 정책 결정을 희생시키면서 투자자들에게 유리하게 작용한다는 사실을 깨달았습니다. 그 결과, 두테르테 정부 시절에 이르러 필리핀은 양자 투자 조약(BIT)을 대부분 포기하고 대신 직접적인 인프라 및 에너지 협력 협정으로 방향을 전환했습니다.
디아스포라 차원: 해외 근로자 보호 제도화
경제 및 안보 조약이 필리핀의 지정학적 전략을 보여준다면, 노동 협약은 필리핀의 가장 심오한 인권 보호 노력을 반영합니다. 라모스 대통령 시절 시작된 해외 필리핀 근로자(OFW) 보호는 필리핀 외교 정책의 확고한 기둥으로 자리 잡았습니다.
현재까지 필리핀은 27건의 노동 협정을 체결했으며, 이 협정들은 주로 쿠웨이트, 아랍에미리트, 사우디아라비아, 이스라엘 등 수백만 명의 필리핀 노동자를 고용하고 있는 중동 국가들과 체결한 것입니다.
이 나라는 국제 무대에서 이주민 인권 옹호에도 앞장서 왔습니다.
• 지역적 리더십: 필리핀은 2017년 아세안 이주 노동자 권리 보호 및 증진 합의를 주도하여 동남아시아 전역의 20만 명의 필리핀인에게 보호 조치를 확대했습니다.
• 국제적 거버넌스: 이 나라는 1993년 유엔 이주 노동자 협약의 선구적인 서명국이었으며, 2018년 세계 이주 협약의 주요 캠페인 참여국이기도 합니다.
• 보완적 보호 조치: 외교는 영사 문제, 인신매매 방지, 사형수 이송 및 13개의 국제 사회 보장 협약에 관한 구체적인 합의를 통해 더욱 강화됩니다.
미래를 조화롭게
필리핀에게 조약은 단순히 국제적인 이정표가 아니라, 정확한 이행을 요구하는 국내적 필수 과제입니다.
카시스 교수가 경고했듯이, 국내법은 비준, 발효 및 집행 이행 간의 법적 마찰을 없애기 위해 국제 기준과 지속적으로 조화를 이루어야 합니다.
국내 현실과 국제적 약속을 조화시키지 못하면 내부적인 혼란을 초래하고 국제 무대에서의 신뢰도를 약화시킬 위험이 있다.
필리핀이 앞으로 직면할 과제는 단순히 새로운 협정을 체결하는 것만이 아닙니다.
이는 필리핀의 국내 법률 체계가 국제 시스템과 정확히 동일한 언어를 사용하도록 보장함으로써 필리핀 외교가 신뢰성 있고 실효성 있으며 미래에 대비할 수 있도록 하는 것입니다.
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